La semana jurídica Nº 361 publicó un estudio realizado por los académicos Julio Peña Torres y Javier Velozo, ambos docentes de la Universidad Alberto Hurtado, en que ponen en tela de juicio la eficiencia del sistema registral chileno.
El análisis consistió en un muestreo aleatorio en 11 notarías ( en el mes de junio de este año) del centro de Santiago para dos trámites simples: una declaración jurada y un permiso para que el cónyuge salga del país con un hijo. Los resultados fueron cartegóricos: para la primera diligencia el arancel máximo legal es de $500, sin embargo lo mínimo que se cobró fueron $1.000 y lo máxmimo $3.000. Para el caso del permiso, el arancel máximo legal es de $1.500, pero lo máximo que se cobró fueron $6.000. Lo mismo sucede con el Conservador de Bienes Raíces.
Esto es tema conocidos por todos. Siempre ha ocurrido que los ministros de fe a que hacemos alusión cobran aranceles más allá de los máximos legales. Empero, lo novedoso del estudio es que aborda el problema desde una perspectiva económica. Dos son los puntos que me parecieron más destacables:
En primer lugar, los autores se plantearon la siguiente pregunta: "¿Corresponderán los valores citados a "precios socialmente eficientes", que reflejan los reales costos de oportunidad de los recursos que se requieren para proveer servicios registrales en forma veraz, oportuna y eficiente? ¿Serán pagos socialmente justificados como "premio al riesgo",fruto de las responsabilidades asumidas en este cargo? ¿Serán los mecanismos de nombramiento de estos funcionarios los más adecuados para promover una entrega eficiente de estos servicios?".
En segundo lugar, los autores cuestionan la eficiencia de los actos jurídicos requeridos en algunos casos dentro del sistema registral: "la exigencia legal de realizar la compraventa de inmuebles mediante escrituras públicas,lo mismo se aplica a la constitución de sociedades comerciales. En ambos casos se preguntan, ¿qué necesidad jurídica hay de comparecer ante un ministro de fe para la suscripción de un contrato, y luego ante otro para el registro de dicho acto jurídico? ¿No es menos costoso y más eficiente que dicho acto jurídico se celebre de una vez frente al mismo ministro de fe encargado de su registro?".
Sobre lo primero, efectivamente creemos que los aranceles legales no están fijados en base a un criterio de costo-beneficio. Y respecto del "premio por el riesgo", en el mismo estudio citado se ha estimado que el Conservador de Bienes Raíces de Santiago tiene una utilidad operacional anual de US$ 8 millones, lo que consideramos en demasía excesivo para un premio por el riesgo.
En cuanto a lo segundo, concluyen los autores: "la integración de algunas de las funciones notariales y registrales contribuiría a lograr servicios de costo efectivo".
Ya hace unos años Sebastián Piñera propuso que cada abogado que cumpliese con ciertos requisitos mínimos puediese tener una notaría, para así desconcentrar el sistema registral, abaratar costos y generar competencia. Por supuesto que los notarios ejercieron sus influencias y la propuesta quedó en nada. Esto refleja el monopolio que ostentan los notarios y conservadores, y que dicho sea de paso no están dispuestos a entregar, ni aun en pos de establecer precios más justos y eficientes.
La ley Nº 19.497 sobre matrimonio civil introdujo en nuestro sistema jurídico el divorcio vincular. Adherentes y detractores hay por supuesto de aquel, pero en lo que todos concuerdan es que pagar impuesto a la renta por tal acto es inconcebible. Sin embargo, no parece serlo para el Servicio de Impuestos Internos que a través del Oficio Nº 2890 del 11 de octubre de 2007 concluyó que “las sumas recibidas por un cónyuge originadas en una indemnización convencional pactada con el otro mediante un avenimiento o transacción, de acuerdo a lo previsto en el artículo 63 de la Ley N° 19.947, sobre Matrimonio Civil, constituye para la parte que la reciba un ingreso afecto a la tributación normal establecida en la Ley de la Renta, esto es, al impuesto de Primera Categoría y Global Complementario o Adicional, según proceda”.
El Servicio de Impuestos Internos, en términos estrictos, ha aplicado correctamente la ley. Esto, porque como señala el Oficio Nº 2890, “el tratamiento tributario del artículo 17 N° 1 de la Ley de la Renta, no es aplicable cuando la indemnización por daño moral ha sido establecida por las partes y no por el juez, quien cumple sólo con la función de aprobar el acuerdo alcanzado para los efectos de poner término al proceso con autoridad de cosa juzgada”. Así, como el artículo 17 Nº 1 de la Ley de la Renta señala que no constituye renta la indemnización de cualquier daño emergente y del daño moral, siempre que la indemnización por este último haya sido establecida por sentencia ejecutoriada, no cumple con la disposición el acuerdo de los cónyuges aprobado por el juez, puesto que es el acuerdo y no la sentencia judicial lo que establece el monto de la compensación económica. Por otro lado, si los cónyuges no llegan a acuerdo alguno y es el juez quien determina el monto de la compensación económica, es claro que en tal caso sí se cumple con lo dispuesto en el artículo 17 Nº 1 de la Ley de la Renta y por lo tanto no constituye renta.
Sin embargo, debemos discrepar que esta interpretación sea la más fidedigna del espíritu de la Ley de Matrimonio Civil, del objetivo de los Tribunales de Familia e incluso de la legislación procesal ordinaria. Es más, pensamos que la interpretación del Servicio de Impuestos Internos es fríamente recaudadora. Porque a nuestro entender, la interpretación de la ley no sólo debe considerar los aspectos legales per se, sino que además debe intentar conjugarlos con la realidad socioeconómica en la medida que no desvirtúen la norma legal. En razón de lo anterior, exponemos nuestros argumentos a favor de una interpretación distinta de la del Servicio.
En primer lugar, el artículo 61 de la Ley Nº 19.497 sobre Matrimonio Civil creó la institución de la compensación económica para proteger al cónyuge más débil, entendido éste como aquel que se dedicó al cuidado de los hijos y del hogar común, por lo cual dejó de lado la vida profesional y el desarrollo económico. Ergo, a todas luces parece ilógico que si el legislador ha buscado proteger al cónyuge más débil, le imponga por otra parte la obligación de pagar impuesto a la renta por la compensación económica que recibe. Simplemente es contraproducente.
En segundo lugar, al constituir renta la compensación acordada por las partes es obvio que éstas optarán por que sea el juez quien establezca la compensación económica que reciba el cónyuge que ha estado al cuidado de los hijos y del hogar común. Esto trae como consecuencia un mayor colapso en los Tribunales de Familia, debido a que esta última alternativa es más lenta. Lo anterior, es contrario a los principios rectores de los Tribunales de Familia: conciliación y mediación.
Por último, el mismo Código de Procedimiento Civil en su artículo 267 señala “De la conciliación total o parcial se levantará acta, que consignará sólo las especificaciones del arreglo; la cual suscribirán el juez, las partes que lo deseen y el secretario, y se estimará como sentencia ejecutoriada para todos los efectos legales”. Entonces, si ya la ley común ha prescrito que la conciliación produce los mismos efectos legales que una sentencia ejecutoriada, no creemos que haya óbice para que la conciliación sobre la compensación económica entre los cónyuges quede incluida en el ámbito de aplicación del artículo 17 Nº 1 de la Ley de la Renta, y que por lo tanto no esté afecta al impuesto.
En base a estos argumentos expuestos se ha presentado en el Senado un proyecto de ley que pretende modificar el artículo 63 de la Ley Nº 19.497. Este proyecto de ley reza lo siguiente:
Artículo único.- Agréguese un inciso segundo al art. 63 de la ley 19.947, del siguiente tenor. “Esta escritura pública o acta de avenimiento se estimará como sentencia ejecutoriada para todos los efectos legales una vez aprobada por el Tribunal que conozca del juicio de divorcio sobre el que versa la compensación acordada”.